대동법

개요

대동법(大同法)은 각 고을에 특산물로 부과하던 공물(貢物)을 현물로 내는 대신 토지 결수에 따라 쌀·베·무명·돈으로 내게 한 조선 후기의 세금이자 재정 제도이다. 원칙적으로 1결당 쌀 12말을 거두어 중앙과 지방 관청에 나누어 주고, 각 관청이 필요한 물품과 노동력을 민간에서 사거나 고용해 쓰게 했다. 1608년(광해군 즉위년) 경기도에 선혜법(宣惠法)이라는 이름으로 시험 실시된 뒤, 1708년(숙종 34) 황해도에 이르기까지 100년에 걸쳐 확대되었고, 1894년 갑오개혁 때 지세로 통합될 때까지 약 300년 동안 유지되었다.

배경

공납제의 폐단

조선 전기 농민은 토지에 매기는 전세 외에도 공물·진상과 지방 관아의 각종 경비를 가호 단위로 부담했다. 그중 공물은 부과 기준이 모호하고 품목이 수백 가지에 이르렀으며, 국가 재정의 절반을 훨씬 넘을 만큼 비중이 컸다. 해마다 같은 품질과 양을 생산하기 어려운 데다 서울까지 납부하는 데 시일이 걸려, 점차 상인이 고을을 대신해 공물을 납부하고 그 값을 고을에 청구하는 방납(防納)이 퍼졌다. 상인과 관서가 유착하면서 공물값은 크게 부풀었고, 방납인의 배후에는 궁중과 고위 관료의 이권이 얽혀 있었다.

개혁 논의

민간에서는 고을이 쌀을 거두어 상인에게 공물값을 치르는 '대동제역(大同除役)' 관행이 생겨났다. 이이는 1569년(선조 2) 공물을 쌀로 대신 거두는 대공수미법을 건의했으나 실현되지 못했다. 임진왜란 중 군량 확보가 급해지자 유성룡의 주장으로 1594년 대공수미법이 시행되었지만 1년도 못 되어 폐지되었다. 이 경험을 바탕으로 한백겸·이원익 등이 내용을 보완해 광해군 즉위 초 경기도에 선혜법을 실시했다.

전개

선혜법과 좌절

경기 선혜법은 1결당 쌀 16말을 거두어 14말은 선혜청이 공인(貢人)에게 주어 서울 관서에 필요한 물품을 납품하게 하고, 2말은 수령에게 주어 고을 경비로 쓰게 한 것으로 전한다. 다만 지방 몫이 상납분의 8분의 1에 불과해 추가 징수가 계속되었기 때문에, 한국민족문화대백과는 선혜법을 대동법과 동일시할 수 없다고 본다.

1623년 인조반정 직후 이원익이 전국 실시를 추진했으나, 1623~1624년의 흉작과 시행 세칙의 미비, 지주·방납인의 반대 운동으로 1625년 충청·전라의 대동법은 폐지되고 강원도만 남았다.

병자호란 이후의 재추진

대동법이 본격적으로 다시 추진된 것은 병자호란 뒤였다. 청의 배상성 물자 요구로 중앙과 지방 재정이 파탄 지경에 이르자 전면적인 재정 개혁이 불가피해졌다. 조익·김육 등은 시행 세칙을 고쳐 충청도에 다시 실시했고, 그 성공을 바탕으로 『호서대동사목(湖西大同事目)』을 기준 삼아 각 도로 확대했다. 경기·강원의 제도도 이에 맞추어 고쳐져 선혜청 관할 아래 통일된 재정 제도가 되었다.

확대 순서는 1608년 경기도, 1623년 강원도, 1651년 충청도, 1658년 전라도 해읍, 1662년 전라도 산군, 1666년 함경도, 1678년 경상도, 1708년 황해도이다. 제주도와 평안도에서는 실시되지 않았다.

운영

• 부과: 궁방전·둔전 등 면세지를 뺀 토지에 1결당 쌀 12말이 원칙이었다. 처음에는 봄·가을에 6말씩 나누어 거두다가 뒤에는 가을에 한꺼번에 거두었다. 산간 고을은 잡곡이나 무명·베·돈으로 낼 수 있었다.
• 배분: 거둔 대동미는 서울 각 관서로 올라가는 상납미, 고을 경비로 쓰는 유치미, 예비비인 여미로 나뉘었다. 처음에는 유치미와 여미가 상납미보다 많아, 회계상 처음으로 지방 재정이 성립되었다.
• 조달: 선혜청은 상납미로 공인에게 미리 값을 치르고 왕실과 관청에 필요한 물품을 납품하게 했다.

영향과 의의

• 세금을 토지에 집중시키고 정해진 비율로 거두게 함으로써 부담을 재산과 수익에 비례시키는 방향으로 나아갔고, 조세의 금납화와 화폐 재정으로의 전환을 여는 계기가 되었다.
• 관청 물자를 공인·시전 상인이 조달하게 되면서 상업과 수공업이 크게 발달하고 전국적인 시장권과 도시가 성장했다. 이는 상품·화폐 경제로의 전환과 상평통보 유통의 배경이 되었다.
• 18세기 후반 이후 중앙의 상납미 수요가 늘면서 유치미가 줄었고, 부족한 경비를 수령이 다시 농민에게 떠넘기는 폐단이 생겨 본래 취지가 퇴색했다.

이설·논쟁

충청도 실시 연도는 1651년과 1654년 두 가지로 전한다. 한국민족문화대백과 「대동법」 항목 안에서도 연표에서는 1651년(효종 2), 본문에서는 1654년(효종 5)으로 서술하고 있다.

참고 자료